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对接与整合

——从非诉强制执行的制度目的与运行现状说起

作者:广丰县人民法院 越凌云  发布时间:2012-12-19 09:02:09


  一、困境——国家行政管理的现状与反思

  2010年3月15日,上饶市公路管理局广丰分局对位于广丰县下溪镇杨村村的村民周金水、洪岳亮分别处以限期拆除违章建筑,并罚款贰万元的处罚。原因是两当事人在省道新东线K130+300处右侧距公路边沟外缘7米处违法建房。两当事人处罚决定书下发后法定期限内未申请复议,亦未向法院起诉。2011年8月16日,上饶市公路管理局广丰分局向广丰县人民法院提出强制执行申请。广丰县人民法院经审查对该两案件下达了准予强制执行裁定书,2011年7月25日,洪岳亮经法院传唤到庭,在法院采取强制措施前向上饶市公路管理局广丰分局缴纳罚款 2000元,该案件执结完毕。周金水因多次传唤未到庭,后因外出务工无法联络,该案件至今尚未执行。

  当代国家行政管理所具有的普遍特点是:管理范围不断扩展,管理内容日益复杂,管理方法更加多样,组织机构空前庞大,行政员急剧增加,行政关系错综交织。我家因为行政区划面积大,人口众多而使得这一系列问题尤为突出。目前中国行政强制制度主要存在两方面问题:一是“乱”,包括“乱”设行政强制和“滥”用行政强制,侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益;二是“软”,就是行政机关的强制手段不足,执法不力,对有些违法行为不能有效制止。我们经常由此生出对滥用执法权力的愤懑心情,也会有对管理不力而导致种种无可挽回损失的无奈感。对执法对象及执法方式的选择性,也导致了民怨难平,所谓不患寡而患不公,执法不力、执法不公只会引导国家行政管理走入更难以理清的怪圈。导致被执行人自动履行的主动性减弱,对行政管理的抵制情绪增强。

  二、非诉强制执行之理论基础探析

  非诉行政执行,是指行政机关作出具体行政行为后,公民、法人或者其他组织在法定期限内,既不向人民法院提起行政诉讼,又拒不履行已生效的具体行政行为所确定的义务时,行政机关或行政裁决行为确定的权利人向人民法院提出执行申请,由人民法院采取强制措施,使具体行政行为的内容得以实现的制度。

  国家行政管理目标,是通过提高行政活动的效率,协调并不断改善行政主体与客体的关系,以实现行政活动期望的效果。合法的行政行为作出即具有公定力,制约着行政相对人。为此,对于那些明知是法律规定的义务而拒不履行的就要采取强制措施,非诉行政执行由此而来。因为行政权具有天然的扩张性,必须审慎地配置行政强制设定权,一方面,行政强制通过运用国家强制力来实现行政管理目标,恢复社会秩序,保障公共利益;另一方面,正是这种直接动用国家强制力的行为同时也不可避免地会直接干预公民的权利义务,故无论是从理论上还是实践中都具有损害公民合法权益的危险。同时,行政执法人员的素质和执法水平还有待提高,需要加以限制。根据《行政强制法》规定,行政非诉执行包括以下四个方面,缺一不可:一、行政非诉执行的对象是不履行行政决定的公民、法人或者其他组织;二、执行对象没有提出异议或者其他救济途径,又不履行行政决定;三、做出行政决定的机关没有强制执行权;四、申请行政非诉执行是在法定的期限内(即自期限届满之日起三个月内)。然而在实际的操作中,由于法律规定的不完备,缺少细化、具体的程序约束,法院办理非诉行政执行案件运作不够规范,对于行政机关申请强制执行案件执行到位率低,执行期限较长,一些无强制执行权的行政机关作出具体行政行为时,就变相的规避《行政强制法》的现象,采取选择性执法的方式,比如本该是适用拆除违法建筑物,恢复原状强制措施的,却简单地选择扣押财物、冻结存款、汇款了事。这些做法既损害了具体行政行为的公定性和强制性,也影响了行政机关的公信力和权威性,更是严重损害了《行政强制法》的完备性和统一性以及同时弱化了法院作为中立第三方审查非诉行政执行的功能,影响了执行对象的一次被审查救济的可能。基于以上种种事实和理由,构建一个良性运作的非诉强制执行路径架构势在必行。

  三、实现非诉强制执行良性运作的合理路径架构

  行政强制(包括行政强制措施和行政强制执行)是行政管理中最严厉的手段,作为行政高效的保障,直接关乎行政目标的实现。行政强制执行以申请法院执行为原则,行政机关自己执行为例外。这是根据中国的具体情况采用的强制执行体制。这一制度规范可以满足权力限制的需要,却影响了行政决定的公定力、确定性。致使行政管理目标的即时实现大打折扣。因此在明确权力限制的基础上,必须构建行政机关与人民法院之间的良性互动,形成行政非诉强制执行体制有效运作的良性体系,进而达致真正帕累托最优。

  (一)、明确权力属性加强司法权与行政权的对接

  而关于非诉强制执行的性质,目前理论界与实务界均倾向于将非诉行政执行定性为司法性质,笔者认为这样的定性比较切合我国非诉行政执行的现状。也有论者认为,非诉行政执行兼具行政权和司法权双重属性,这样的定性则具有较高的理论性,比较容易与国际趋势接轨,是重构我国非诉行政执行的基础。 

  事实上,很多案件申请至法院,行政庭因人手有限,执行力量较弱等原因,对于一些要求停业整顿,恢复原状,限期拆除的执行内容因为难以执行,案件长期被搁置一旁,行政机关认为案件已申请至法院就与己无关。而法院因为执行案件量大,则能推就推,难以执行的就予以漠视。由于法律规定缺少细化、具体的程序约束,法院办理非诉行政执行案件运作不够规范,对于行政机关申请强制执行案件的审查往往流于形式,执行到位率较低,执行期限较长。这些既损害了具体行政行为的公定性和强制性,也影响了法院的司法权威,更弱化了法院作为中立第三方审查非诉行政执行的功能。

  (二)、合理性审查的引入加强对行政强制执行的理性规制  

    行政机关的选择性执法,是指行政执法主体对不同的行政管理相对人,刻意采取区别对待、有违执法公正的问题。在我国,由于人情关系等因素的影响,在我们的社会生活中,选择性执法不仅司空见惯,而且执法者往往还理直气壮。《强制执行法》第五十七条规定对非诉强制执行的申请进行书面审查。而这一审查过程除了应当审查所申请的事实部分,对处罚内容也应当予以审查,对于事实清楚,如果处罚方式对于实现行政管理目标帮助不大的应当要求予以矫正.非诉行政执行案件司法审查制度缺乏统一的程序规范,完整适用听证程序的非诉行政执行案件所占比例较低,操作程序比较混乱,难以提高听证审查质量和效率。为此,建议从三方面完善非诉行政执行案件听证审查制度。 一是明确审查听证范围,灵活启动听证程序。以当事人申请听证为原则,同时对涉及执行回转难、事后补救难、征收征用、房屋拆迁、劳动社会保障等人数多,影响大的案件,法院在当事人不申请时应当依职权组织听证。 二是就地组织听证,听证地点延伸至事发现场勘验并听取各方意见,邀请了解情况相关人员旁听听证,协助法院案件处理。 三是实行合并听证审查,统一审查标准。对审查中方便当事人发表意见和集中释法,并及时发现普遍存在的问题,对明显不合理的处罚决定不予进入执行程序。

  (三)、非诉强制执行的考核体系

  强制执行法院审查时间长,程序复杂,新的《强制执行法》规定的程序难以满足行政机关与法院的执行配合需要。非诉审查方式单一,对行政目的的实现不予置评。强制执行过程中,行政机关与法院的主导地位没有明确,是否真的实现了行政目的无从考核。这样的非执对于行政机关的意义,创收多于管理。

  非诉强制执行一般由法院的行政庭参与执行,但在案件考核体系中,其却作为执行工作的一部分被纳入了执行考核体系,但这二者之间实际上存在巨大的不同。日常执行工作主要是为了实现一方当事人的利益诉求,而行政强制执行的目的则在于帮助实现行政管理的目标。基于目的不同而决定了二者的考核标准必然是不同的,行政非诉执行如果仅仅像一般执行一样通过数据化的标准来考核执行工作是否完成,对行政管理目的的实现是有益无害的。

  行政非诉执行案件的考核体系的建设必须要予以完善。当前,法院对于非诉执行案件的考核任务和目标不是很明确,存在很大盲区,导致司法执行工作人员对于非诉行政执行动力不强,责任不到位的情况时有出现。因此,加快对行政非诉执行案件的目标考核势在必行。在考核上,一要落实责任,由承办人承担整个案件的责任;二要细化目标,进一步深化对于案件实际执行率,标的到位率等这些具体的指标纳入到承办人的业绩考核中去;三要继续落实对案件检查监督,通过个案排查与整体核查相结合的方式,保证行政非诉执行案件的质量。

  (四)、对接的尝试——非诉执行令状

    所谓非诉行政执行令状,即法院受理非诉行政执行案件后,在依法确认申请执行的具体行政行为合法有效的基础上,签发执行令状,由行政机关凭此督促被执行人自动履行。新颁布的《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》是关于这一执行令状的尝试。在借鉴我国民事审判调查令制度和民事执行令状制度的基础上,在未来完善立法的基础上,非诉行政执行程序中可尝试建立行政执行令状制度。即执行法官原则上不直接参与行政执行强制措施的实施过程,只负责审查和签发行政执行强制措施的许可令,具体实施则交由行政机关,执行过程中涉及的相关实体和程序争议以及主体变更、追加等事项则又由对具体行政行为进行合法性审查的合议庭法官来处理。这样的做法可以在一定程度上摆脱行政机关决定,法院审查,法院执行,法院监督的逻辑不合理。

  

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编辑:周小兵    

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